La Ley de Educación Superior (LES) vigente parece tener los días contados. La cuestionada normativa que regula el funcionamiento de las universidades, los institutos universitarios y la educación terciaria del país será reemplazada por una nueva ley que, según se espera, ratificará la concepción de la educación como un bien público, y garantizará sin margen a dudas los principios de autonomía y autarquía para las instituciones universitarias.

Un cambio de concepción

La ley 24541 (de Educación Superior) fue sancionada en julio de 1995 y, al igual que ocurrió con la Ley Federal de Educación, su espíritu y letra están impregnados por el sentido mercantilista de las políticas neoliberales, impulsadas con tanta vehemencia en aquella época por el gobierno de Carlos Menem. Se trata de una norma que fue materializada a contramano de la historia y la tradición universitaria argentina, y en consonancia con los requerimientos del Banco Mundial.
Su redacción expresa flagrantes contradicciones con la Constitución Nacional, por cuanto descompromete al Estado del rol de garante del derecho a la educación para todos los argentinos. Tanto fue así, que tras la sanción hubo universidades que recurrieron a la justicia pidiendo la declaración de inconstitucionalidad de la ley (Universidad de Buenos Aires -UBA- y Universidad de Entre Ríos -UNER-), consiguiendo que se les diera lugar a una medida cautelar de no innovar.
Uno de los primeros aspectos en discusión es la concepción de educación superior que propone la ley, que equipara a las universidades nacionales con las de orden privado y los institutos terciarios. En la opinión de la secretaria académica de la UNSJ, Ing. Cristina Deiana, “la ley debe diferenciar claramente el rol de las universidades nacionales considerando que la educación y el conocimiento son bienes públicos y derechos sociales que deben ser garantizados por el Estado. Por ello, debe darse un papel distintivo a las universidades públicas, como instituciones que garanticen que la educación superior no sea considerada un bien transable o que responda a intereses sectoriales. Las universidades públicas –dice Deiana- tienen la responsabilidad de proveer una educación integral de calidad a todos los habitantes de la nación, garantizando igualdad, gratuidad y equidad. Del mismo modo, constituyen un elemento esencial para el desarrollo económico-social del país”.

En defensa de la autonomía

El concepto de autonomía es un principio básico de la universidad pública argentina, a tal punto que tras la reforma constitucional de 1994 quedó expresamente ratificado en la Constitución Nacional. Sin embargo, cuando la LES fue sancionada, desde los ámbitos universitarios se denunció que la norma avanzaba sobre la autonomía en varios puntos. Durante los 13 años de vigencia que lleva la ley, las controversias más importantes sobre este tema se generaron en torno a las disposiciones que permiten la verificación de los estatutos por parte del Ministerio de Educación de la Nación, el funcionamiento y la composición del sistema de evaluación y acreditación, la determinación de carreras “de interés público”, la integración de los órganos de gobierno, y las causales de intervención a las casas de estudio.
Para el rector de la Universidad Nacional de San Juan, Dr. Benjamín Kuchen, la autonomía es una conquista irrenunciable de las universidades, pero debe estar enmarcada por disposiciones generales que le den a las instituciones un sentido de compromiso con los objetivos trazados para todo el sistema universitario. “Hay cuestiones sobre las cuales las universidades deben tener libertades para decidir, por ejemplo en la creación de carreras, pero esas libertades siempre deben darse dentro de una autonomía referencial”, dijo. Para Kuchen el Estado no puede dejar de involucrarse en todos aquellos asuntos que ayuden a convertir al sistema universitario en una herramienta fundamental para el desarrollo del país. “La definición de carreras reguladas y no reguladas, la determinación de cargas horarias mínimas y de ciertos contenidos curriculares básicos para ciertas carreras, el otorgamiento de grados académicos y títulos habilitantes, y la participación en los órganos de evaluación son cuestiones –entre muchas otras- en las que el Estado, a través del Ministerio de Educación, necesariamente tiene que intervenir”, explicó el Rector.

Un ejemplo cercano de la controversia que generó la LES con respecto a la autonomía ocurrió en el año 1996. Tras la sanción de esta ley, la Universidad Nacional de San Juan -como todas las universidades argentinas- debió adecuar su reglamento a las nuevas disposiciones que emanaban de la norma. Fue entonces cuando el Ministerio de Educación observó el estatuto de la UNSJ en dos de sus artículos (3 inciso H y 51) por no expresar textualmente el término “equidad” como lo exige la ley.
Ambos artículos se refieren a las condiciones de ingreso y desarrollo de la enseñanza de grado, y sólo mencionan la palabra gratuidad. La UNSJ entendió que la incorporación del término “equidad” a su reglamentación, como lo reclamaba el ministerio, implicaría dejar abierta la posibilidad del arancelamiento, ante lo cual se negó a modificar su estatuto y apeló a la justicia, pero sin éxito. Luego del fallo adverso de La Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, la UNSJ intentó incorporar a su estatuto el polémico término, pero la dirigencia universitaria -particularmente las agrupaciones estudiantiles- evitaron que la Asamblea sesionara en las dos oportunidades que se convocó para tal fin y la modificación quedó pendiente.
A diferencia de lo que sucedió en la década del ‘90, hoy la palabra equidad no pareciera dejar lugar a interpretaciones diferentes. Para la mayoría de quienes intervienen en el debate por una nueva ley, el término equidad es considerado un principio ético o de justicia en la igualdad de oportunidades para ejercer el derecho a recibir educación, más aún cuando es acompañado por las palabras “igualdad y gratuidad”, como lo señala la Ley de Educación Nacional (Artículo 4).

El ingreso

Otro de los puntos cuestionados de la actual ley es el que habilita a las universidades a percibir contribuciones o tasas para los estudios de grado, lo que sumado a las ambiguas interpretaciones del término “equidad” en la enseñanza, abre las puertas llanamente al arancelamiento. La primera parte del Inciso C del Artículo 59 señala: ‘Los recursos adicionales que provinieren de contribuciones o tasas por los estudios de grado, deberán destinarse prioritariamente a becas, préstamos, subsidios o créditos u otro tipo de ayuda estudiantil y apoyo didáctico”. Si bien el artículo señala también que “estos recursos adicionales no podrán utilizarse para financiar gastos corrientes”, el contexto de ahogo financiero al que se sometió al sistema universitario y las necesidades crecientes de infraestructura hicieron, y hacen, suponer que estas disposiciones tarde o temprano obligarán a las universidades a buscar en el arancelamiento la alternativa de subsistencia.

Por otra parte, el Artículo 50 de la ley señala que el régimen de admisión de los ingresantes a primer año es definido a nivel de cada facultad en el caso de las universidades con más de cincuenta mil estudiantes, lo que deja abierta la posibilidad también a establecer cupos o límites en el ingreso. Sobre el particular, hay coincidencias en el debate en señalar que el ingreso debe ser libre e irrestricto. La Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER), por ejemplo, elaboró un anteproyecto de ley en el que expresa sin lugar a ambigüedades la forma de admisión de los estudiantes: “El ingreso debe ser directo para todos aquellos que hubieran aprobado los estudios del nivel anterior (…). Las universidades nacionales podrán establecer cursos u otras modalidades para quienes ingresen en ellas, siempre que no impliquen restricciones al ingreso”.
Pero el problema del ingreso no está en lo conceptual, sino en la práctica, es decir en cómo garantizar que todos los que quieran ingresar en el sistema y estén en condiciones de hacerlo lo puedan hacer. La secretaria académica de la UNSJ reconoce esta situación y señala lo difícil que resulta para las universidades dar cumplimiento con lo que exige la ley ante la falta de recursos. “Lo que hay que rescatar aquí es el compromiso y el esfuerzos de las universidades para garantizar el ingreso irrestricto a pesar de la falta de infraestructura y recursos humanos para atender una demanda que cada vez es mayor”, dijo la funcionaria. El financiamiento se convierte así en un tema central para el sistema de ingreso futuro de las universidades. “Si el Estado no asigna más presupuesto llegará un momento en el que las universidades no podrán garantizar el ingreso irrestricto”, advirtió Deiana.
La UNSJ puso en práctica diferentes estrategias complementarias para permitir que los jóvenes que egresan del nivel medio puedan estudiar en sus aulas. Entre esas estrategias se encuentran las jornadas de articulación con el nivel medio, la extensión de los cursillos nivelatorios y el sistema de tutorías.

La cuestión de los recursos

Los Artículos 58 a 61 de la LES, que establecen los mecanismos para el “Sostenimiento y régimen económico y financiero de las universidades”, son sin duda uno de los puntos más controvertidos de la norma. Allí se dispone que el presupuesto de las universidades será fijado cada año por el Poder Ejecutivo, con el consentimiento del Congreso, e incluido en el presupuesto Nacional. A su vez, se explicita que en ningún caso el sistema universitario dejará de recibir aportes del Tesoro, aunque las casa de estudios estén facultadas a su vez para generar ingresos propios. Sin embargo, y pese a esas previsiones, hay consenso en la comunidad universitaria en que ese mecanismo de asignación de recursos está demasiado vinculado a la coyuntura política de cada momento.
Para el rector Kuchen, el sistema universitario perdió una oportunidad clara para corregir esta situación cuando se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo. “La ley no precisó un monto de arranque o piso de financiamiento para el sistema universitario, lo que provoca que todos los años haya peleas por lograr mayor asignación de recursos, e incluso para recibir dinero por fuera del presupuesto”, explicó el rector. Ante esta situación, Kuchen marcó la necesidad de evaluar la posibilidad de incluir en la nueva ley algún mecanismo que permita darle previsibilidad y estabilidad al financiamiento de las casas de estudios, dos requisitos básicos para encarar políticas educativas a mediano y largo plazo.

En el mismo sentido, el presidente de la comisión de Asuntos Económicos del CIN y rector de la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (UNNOBA), doctor Guillermo Tamarit, opinó que la nueva ley debería seguir la línea de financiamiento que planteó la Ley de Educación Nacional y establecer un porcentaje determinado del producto bruto interno (PBI) para garantizar el funcionamiento del sistema universitario. “Así como se fijó por ley que el 1% del PBI debe destinarse a financiar ciencia y técnica, la nueva LES debiera precisar un monto para atender los gastos corrientes de las universidades, eso resultaría indispensable”, dijo el rector. En cuanto al porcentaje del PBI que debiera destinarse a sostener la educación superior, Tamarit señaló que ese valor debería comprender una proyección del presupuesto que se destina hoy a ese nivel educativo, más las erogaciones que demanden los desarrollos que se pretendan conseguir. “Hay un conjunto de actividades en las universidades que están planeadas pero que no pueden ponerse en marcha porque no existe el financiamiento para hacerlo”, señaló el rector de la UNNOBA.

Evaluación y acreditación

Otro punto central en el debate son los mecanismos de acreditación de carreras y evaluación de universidades, como así también los organismos responsables de instrumentar esos mecanismos. La LES establece que esas funciones están a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), y también, en el caso de las evaluaciones externas, de entidades privadas constituidas para ese fin (Artículo 44). Esta admisión (la de las agencias privadas) es la que más cuestionamientos provoca. Todos los consultados coinciden en la necesidad de corregir esta disposición ya que, según entienden, implica potencialmente privatizar el interés público, lo que se contrapone con el sentido deseado para la nueva norma.
Con respecto a la CONEAU, la ley dispone que el organismo se compone con 12 miembros designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional (tres miembros), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (un miembro), la Academia Nacional de Educación (un miembro), el Ministerio de Educación (un miembro) y el Congreso Nacional (seis miembros). Para la decana de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Ana María Barletta, la supremacía de miembros políticos sobre académicos es un aspecto a corregir. “Una nueva agencia de evaluación y acreditación debería estar integrada fundamentalmente por representantes de las universidades públicas más que por funcionarios ligados al poder político. Sería, así, una evaluación entre pares”, expresó.
En cambio, para el profesor Luis Garcés, consultor de la CONEAU y presidente de la Comisión de Autoevaluación Institucional de la UNSJ, el principal problema de este organismo no es la composición política del cuerpo sino el financiamiento: “Si uno evalúa la historia de la CONEAU, salvo cuatro o cinco excepciones de miembros enviados alguna vez por el Congreso, los representantes siempre fueron gente idónea y de mucho prestigio”. Garcés opinó que “el problema central del órgano es el desfinanciamiento al que fue sometido intencionalmente con el objeto de debilitar su funcionamiento y justificar así la intervención de agencias privadas en los procesos de evaluación y acreditación”. En efecto, desde hace varios años una consultora privada (FAPEYAU) compite con la CONEAU, que está sobrecargado de trabajo y presenta limitaciones de infraestructura tecnológica, según lo reveló una evaluación externa realizada por el Instituto para la Educación Superior de América Latina y el Caribe (IESALC) en julio de 2007.

¿Qué debiera entonces marcar la nueva ley sobre la instancia de evaluación? Todos los consultados comparten la idea de que el organismo evaluador, como las entidades que pudieran habilitarse para complementar sus tareas, debe ser de naturaleza estatal, y su objetivo no puede ser el lucro.

Carreras de primera y de segunda

Otro aspecto en discusión se desprende de la disposición que propicia la declaración “de interés público” de algunas carreras en desmedro de otras, según criterios establecidos por la ley (Artículo 43). La decisión implica que las carreras en cuestión deben pasar por evaluaciones periódicas de calidad, según pautas sobre sus contenidos teóricos y de formación práctica que, una vez aceptadas, deben ser respetadas por todas las universidades nacionales y privadas del país que las dicten. Ahora bien, sin el reconocimiento de interés público ninguna carrera puede acreditar ante la CONEAU, lo que implica perder toda posibilidad de jerarquizar, en desmedro de aquellas que sí lo hacen, y además quedar fuera de ciertos beneficios, como el acceso a fondos extras que otorga el Ministerio de Educación.
La LES considera que son “de interés público” las carreras cuyo ejercicio profesional puede poner en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los bienes, los derechos o la formación de los habitantes del país. ¿Qué carreras están comprendidas en esos criterios?. En un sentido amplio podría pensarse que todas, caso contrario no tendrían razón de ser, sin embargo no es así. Sólo se consideran las carreras de profesiones reguladas por el Estado, y la decisión declaratoria pasa por el Ministerio de Educación y el Consejo de Universidades (CU), formado por representantes de instituciones públicas y privadas.

Hasta el momento han sido declaras de “interés publico” las carreras de Medicina, diecinueve especialidades de Ingeniería, Agronomía, Veterinaria, Farmacia, Bioquímica, Arquitectura, Odontología, Psicología, Contador Público y Derecho. El resto de las carreras, incluidas las de formación docente, siguen esperando ser jerarquizadas. Es de suponer que la relación directa entre “interés público” y acreditación obligatoria que plantea la legislación actual será motivo de modificaciones en la futura norma.

Los colegios pre universitarios

Los colegios de nivel medio dependiente de universidades nacionales tienen una presencia minúscula en la actual LES. La norma sólo menciona a estas instituciones en el inciso G del artículo 29, el cual alude a la educación en esos institutos como una de las atribuciones de las casas de altos estudios, y les asigna las funciones de “Impartir enseñanza con fines experimentales, de innovación pedagógica o de práctica profesional docente”.
Las aspiraciones de los colegios es que estas instituciones tengan un mayor reconocimiento en la nueva ley y queden explícitamente incorporadas al sistema universitario, lo que implicaría tener garantizado el financiamiento, entre otras cuestiones. Así lo expresaron los representantes de los colegios universitarios de todo el país reunidos en San Juan el pasado mes de abril. En aquella oportunidad, los concurrentes elevaron al CIN, después de dos jornadas de análisis y debate, un documento en el que reclaman que la nueva ley garantice la validez nacional de los títulos y certificados que otorgan los colegios, y la participación en los consejos superiores, además del financiamiento.